按：市国资于2009年12月29日在四联集团召开了贯彻落实《关于加强和改进市属国有重点企业法制建设的指导意见》座谈会。市国资委副主任陈思聪作了讲话，对《关于加强和改进市属国有重点企业法制建设的指导意见》的出台背景、主要内容进行了解读，部署了未来三年市属国有重点企业法制建设工作。现将陈思聪副主任的讲话提纲印发各企业,请认真传达学习,深刻领会,在实际工作中贯彻落实。
陈思聪同志在贯彻落实
《法制建设的指导意见》座谈会上的讲话
（2009年12月29日）
改革开放30年来，尤其是国资委成立6年来，重庆国有企业快速发展，取得了巨大成绩，企业法制建设也取得了长足进步。但我们也必须看到，我们的进步与时代的要求还有很大的差距。今天，会议的主题是贯彻《关于加强和改进市属国有重点企业法制建设的指导意见》，进一步推动企业法制建设。刚才，几个企业的分管领导就如何贯彻落实《指导意见》作了很好的交流发言。下面，我讲三个方面的内容：
一、《指导意见》出台的背景及过程
大背景就是按照十六大提出要把国有企业建设成为有中国特色的社会主义市场经济主体，需要明确的是：第一，我们是在社会主义市场经济的条件下，建设国有企业，而不是在计划经济条件下建设国有企业；第二，国有企业要成为市场经济的主体，而不是计划经济的主体。因此，国有企业能否适应市场经济需要，能否在市场竞争中做强做大，是检验我们工作是否有成效的标准之一。现在议论的“国进民退”问题，在我看来，在市场经济条件下，“进”靠的是竞争能力强，“退”是因为竞争能力差。我们的国企有相当一部分并不是依靠垄断生存发展，如商社集团、四联集团等工商产业类企业都是在竞争充分的领域打拼。加强法制建设就是为企业适应市场经济需要，提高竞争能力而提出的重要战略措施。结合重庆的具体情况，加强法制建设主要是基于三个方面：
第一方面：国有企业的一些深层次问题还未根本解决。主要存在三个突出问题：一是企业法人治理结构还不完善。主要表现为一把手负责制，造成了董事长、总经理、监事长三者事实上的金字塔似的层级结构，而非相互制衡的平行三角形法人治理结构，使得决策、执行、监督等权力不能有效制衡，不利于决策的科学化。这一问题的表现，就是权力得不到制衡，“一把手”可以把所有事情做完，而得不到监督。由于权力得不到制衡，对企业长远发展是很不利的。在处置积案过程中，我们发现由于企业的治理结构不合理，“一把手”肓目决策，导致企业重大案件的发生，造成严重损失。二是分配问题，企业分配机制不尽科学，存在事实上的平均主义。一方面是企业领导人员的薪酬问题。目前，企业的薪酬分配，总的来说是按职级确定，而我们需要的是按岗位贡献确定薪酬。由于职级的存在，同一职级没有区别，做多做少一个样，造成了事实上的平均主义。另一方面是员工的工资问题，企业的”老体制”、“合同工”、“临时工”同工不同酬，也是我们薪酬制度平均主义的表现。薪酬制度、工资制度仍然留有浓厚的计划经济色彩，并没有真正的发挥激励作用，如果能在这方面改进，我们的企业活力将更强。三是核心竞争力还不强。目前，我们的企业无论是净资本收益率还是自主创新能力，与世界先进企业、央企、与国内同行业企业相比，均存在差距。企业的主业优势不突出，科技创新和技术投入不足，缺乏有影响力的品牌。知识产权创造和保护意识淡薄，盈利能力不强，造成核心竞争力不强。在这方面，我们要向先进发达国家学习，学习其创新精神。
第二方面：应对国际国内复杂环境的能力不强。当前，国企正面临新的形势和新的挑战。一是国际国内形势复杂多变。全球金融危机的爆发，使得国际国内市场的产业秩序、金融秩序、市场秩序和资源配置格局重新调整，必然要求国企在法人治理、制度设计、风险控制等方面自觉适应，按照市场规则参与市场竞争。同时，“后危机时代”的到来，对企业抗风险能力提出了更高要求。二是国内法制环境发生了深刻变化。公司法、反垄断法、劳动合同法、国有资产法等一系列法律法规的颁布实施，对企业的改革发展、重组和管理等产生了广泛而深远的影响。三是“五大结构调整”需要得到法律的有力支撑。为应对金融危机，重庆国企实施了“五大结构调整”，“五大调整”中，无论是组织结构、资本结构、产业结构的调整，还是运管结构、监管结构的实施，都涉及到法律问题，都需要得到法律的有力支撑。
第三方面：企业法制建设自身存在一些突出问题。总的看，主要是发展不平衡，一些企业法制建设的基础还很薄弱，法制建设在促进和保障企业更好更快更强发展的作用尚未充分发挥。主要表现为：一是部分企业领导法治意识不强，对市场经济、现代企业制度、法人治理结构认识不够。二是部分企业的法制建设组织体系不健全，工作人员专业素质不高，诉讼能力较差，诉讼策略不当，导致案件败诉；部分人员责任心不强，对案件追踪不及时，延误案件处置的有利时机；部分企业在选聘律师事务所时把关不严，导致一些资质较低、个人素质不高的律师进入国企的法律服务领域。三是部分企业规章制度还不完善，部分企业合同管理缺失，缺乏相应的管理制度，导致合同纠纷案件频发，2009年95％的新发生案件是合同纠纷案件。四是一些企业决策、经营、管理还不规范，不按制度办事，存在一定的随意性、盲目性。五是企业风险控制能力不强，为企业发展留下法律隐患。
为解决上述问题，国资委决定全面系统地推进企业法制建设。从今年3月起，国资委深入调研，抓紧起草《指导意见》，先后经历了10多次修改，5次组织法律专家、国资委相关处室、企业法制部门座谈讨论，分别征求企业党委书记、董事长、总经理、监事长和分管领导的意见，可以说，我们现在看到的这个《指导意见》，凝聚了大家的共同心血，是大家集体智慧的结晶。
二、《指导意见》的主要特点和内容
国资委在起草时，力图实现以下四个方面的特点：一是全面系统。法制建设是项系统工程，必须整体推进。不解决好案件发生的源头，案件必然会陆续发生。系统推进，抓好基础，就可以避免自已过失产生的问题。二是重点突出。不能“眉毛胡子一把抓”，要旗帜鲜明的提出法制建设的目标和重点内容。三是因企制宜。要结合重庆国企实际，不搞“一刀切”，每一个企业都可以从《指导意见》中找到解决问题的钥匙。该严格规定的一定要到位，该结合实际的也要实事求是。四是超前谋划。要充分吸收法已有的先进理念，超前谋划，超前布置。
基于上述理念和原则，《指导意见》对已有的一些单项工作进行了归纳总结，对成熟的做法进行了固化，对拟开展的工作进行了部署。《指导意见》共分六个部分，对企业法制建设的目标任务、制度建设、法律风险防范、法治文化、组织体系、法制保障等方面作出了规范，主要做到“六个明确”。
一是明确了法制建设的目标任务。《指导意见》明确提出，企业法制建设要紧紧围绕“五大结构调整”，配合整体上市，从制度体系、执行系统、组织建设、配套保障四个方面夯实企业法制基础，着力提升企业领导人员法治理念，完善企业法人治理结构，规范企业决策、经营、管理，提高企业风险控制能力，充实企业法治文化。并明确了企业到2012年应达到的定性和定量指标。
二是明确了重点领域的制度建设。要求企业加强和改进法人治理、科学决策、合同管理、财务审计、投资管理、产权管理、劳资管理、质量监管、生产安全管理、知识产权管理等十个重点领域的制度建设。尤其在法人治理方面，要建立健全股东大会、董事会、监事会、经理层各司其职、依法履职的议事规则和程序，着力构建分权制衡、科学决策、高效运转的法人治理结构。企业经营应当遵循“法无禁止则自由”的原则，企业章程应体现企业本身特点和目标。在决策方面，要建立健全董事会、党委会会议议决的决策制度，明确决策权限、范围、内容、原则和程序。不得以传签形式决策重大问题，不得临时动议决策重大问题，不得以党政联席会以及其他党政不分、决策执行不分的会议形式代替董事会、党委会进行决策，防止董事长、监事长、总经理（总裁）职责不清、相互替代。一些企业领导班子不团结的问题，其根源是法人治理结构不完善、是相互替代造成的。
三是明确了法律风险管控机制。在工作体制方面，要建立法律部门、业务部门、财务部门相互配合、各司其职的工作体制，切实贯彻落实法律顾问参与重大事项决策、参与项目谈判、实施合同会审、合同会签、合同会诊的“五会制”。在合同管理方面，建立对重大合同的事前法律审查机制，重大合同未经事前法律审查，一律不得签订。
四是明确了培育法治文化理念。《指导意见》提出了培育企业法治文化理念，分层次、分对象开展企业法制宣传教育工作。领导人员与一般员工的法律需求是不一样的，企业领导人员要了解法律精髓，把握法治精神，高法治理念，不断地增强决策预见性，减少决策盲目性，增强决策规范性，减少决策随意性；中层经营管理人员要掌握相应专业法律知识，提高运用法律的水平，成为专家；企业职工要诚实劳动，忠于制度，提高学法守法意识，增强守法自觉性。
五是明确了法制建设的组织体系。根据重庆国企实际，明确了企业法定代表人是第一责任人，全面负责企业法制建设，分管领导是直接责任人，具体负责法律事务工作的领导体制。集团公司要采取合署或独立的形式设置法律事务机构，完善机构职责，配备专职工作人员，加强工作人员的业务培训，保障工作经费。
六是明确了法制建设的保障体系。按照《企业国有资产法》的要求，《指导意见》强调进一步完善企业产权、财务、投资、改革、审计、绩效评价等出资人监管制度，完善企业法制建设激励约束制度，建立健全国有资产损失责任追究制度，促进企业法制建设。
三、认真贯彻落实《指导意见》
下面，就如何贯彻落实《指导意见》，讲四点意见：
（一）把握精神，积极探索，推进企业法制工作。
一要认真学习《指导意见》的内容和实质，通过学习，对面临的环境和挑战，明确加强法制建设的保障。出台《指导意见》，既是市国资委加强企业法制建设工作的一项措施，更重要的是建立企业法律风险管控机制，解决国有企业深层次问题，应对“后危机时代”的挑战，为国企更好更快更强发展提供法制保障。企业领导人员要带头学习，准确把握《指导意见》的实质。
二要积极应对“后危机时代”可能出现的法律风险。 “后危机时代”的到来，对企业也提出了新的要求和挑战，一些新的法律风险也随之产生。总的来讲，主要表现在以下几个方面：在资本市场上，监管制度更为严格，随着整体上市的推进，上市公司在资本市场上的活动对企业的影响举足轻重，法律风险防范尤为重要。在并购重组领域，交易日益频繁，尽职调查、法律审核的广度和难度不断增大，“并购潮”过后留下的劳资、债务、担保等法律隐患可能日益增多。在投资方面，由于国家经济刺激的鼓励，企业投资力度加大，如何防范危机过后企业的重复建设、产能过剩、相关方的履约能力可能带来的风险，都是应该关注的问题。在知识产权领域，国际市场从产品、服务竞争向技术竞争转变，跨国公司力图以科技和产品创新优势，频繁运用国际规则对发展中国家发动知识产权诉讼，加快抢占“后危机时代”市场竞争的主动权。在国际投资和贸易中，“绿色新政”的提出、反倾销和反补贴调查等贸易保护的抬头，为企业实施“走出去”战略和产品服务的出口，都构成了现实的法律风险。在“后危机时代”，企业应如何应对上述这些领域现存的或潜在的法律风险，都需要认真研究应对。
三要积极探索满足企业法律需求的方式，用法制的手段不断的解决企业发展经营中的问题。法律部门要探索满足企业改革发展中的法律需求的方式，实现法律工作要从事务型向管理型的转变，这是法律工作面临的新课题。随着企业改革发展的不断深入，无论是整体上市、改革重组、法人治理，还是实施“走出去”战略，都蕴藏着大量法律需求，法律事务工作如何跟进，都是我们必须解决的问题。这次会议，法规处制定了《企业法律部门在经营管理中应关注的法律问题工作指引（一）》，列举了合同管理、海外投资、财务管理、产权管理四种类型应关注的法律问题，也是一种探索，希望法规处和企业在今后的工作中继续探索，加强对经营管理中的法律问题的分析总结，继续以这种形式指导企业法制建设工作。
四要加快企业法律管理与经营管理的有效融合。目前，部分企业存在“加强企业法律管理，会降低企业效率，增加企业成本”认识误区，存在法律管理与经营管理“两张皮”现象，但是加强企业法制建设是必须的必要的成本。因此，需要加强合同的法律审查，减少合同法律纠纷；加强重大决策法律把关，防止重大决策失误；运用知识产权法律手段，加强自主创新技术和产品的法律保护等，都可以为企业创造价值和带来效益。当前，加强法律管理，就是要有效地与企业管理进行融合，使法律风险防范的各项措施落到实处。通过企业管理流程的再造，吸收法律部门参与前期审核，使法律审核成为企业制度设计、合同管理和重大决策的重要一环；通过明确各部门、各岗位在法律风险中的职责，全程监控，使法制工作渗透到生产经营的各个环节。
五要主动探索法律事务工作的管控模式。法律工作的管控，涉及横向和纵向两个问题。纵向上，要实现与相关经营管理工作的融合。横向上，要探索集团公司对下属分公司、子公司的管控，采取总部集中管理模式，还是分级管理、重大事项报总部批准的模式，都需要进一步探索，希望企业积极试点，总结推广。同时，要注意将现代信息技术手段运用到法律管理工作中，加强统计数据的分析，利用信息技术手段加强信息的收集工作。
六要提高法律素质，研究法律管理工作方法。企业分管领导和中层干部，要努力提高自身的业务素质和能力，应该成为你所在的企业、行业方面的专业骨干。法律部门的同志要注意研究工作方法，不能因为法律审核工作的介入，降低决策效率，贻误企业商机。要善于在法律框架的范围内提出解决问题的方法。也就是说，从事法律工作的同志，既要敢于提不同意见，也要善于提不同意见。要对企业经营决策、重大合同违反法律规定要敢于表达不同意见，也要为企业经营目标的实现指出一条既不违法又可行的路径，将法律思维融入管理思维中，不断改进工作方法，提高管理能力。
（二）结合企业实际情况，建立健全法制工作组织体系。
一要完善法制工作领导体制。要按照《指导意见》的要求，切实完善企业法制工作领导体制，重要骨干子企业亦要建立健全其领导体制。
二要结合企业实际完善工作机构。集团公司和重要骨干子企业均要根据企业实际，均应采取独立或合署的形式建立工作机构，配备专职工作人员，明确工作职责，保障工作经费，确保法律事务工作人员行权履职。
三要择优选聘外部法律服务机构。企业要制定选聘外部法律服务机构的规则和程序，加强对外聘法律服务机构的管理和评价，加强对重大诉讼或仲裁案件的跟踪和管理，防止“重委托、轻管理”的现象发生。同时，要积极探索公司律师试点工作。
（三）制定措施，有序推进法制建设各项工作。
一要清理完善企业内部规章制度。为贯彻落实《指导意见》，市国资委制定了《关于清理完善企业内部规章制度的通知》，在这次会议上发到各位手中，希望各企业加强领导，制定措施，安排日程，推动企业规章制度的“立改废”工作，该新立的新立，该废止的废止，该修订的修订。
二要加强对“三个重大”事项的事前法律审查。要切实按照《指导意见》的要求，切实加强对企业重大规章制度、重大决策、重大合同的事前法律审查，确保事前法律审查律达到100%。
三要加强知识产权清理、申报和管理。11月份，市国资委下发了《关于建立知识产权的统计分析制度的通知》，希望各企业加强对已有知识产权的清理，对潜在知识产权的技术、商标，加强对专利、著名商标、驰名商标的申报和管理。对申报过程中遇到的问题，国资委将予以大力支持。
四要继续抓好重大法律纠纷的处理。要按照《指导意见》的要求，继续抓好企业已发生的法律纠纷案件处理。同时，法律部门要加强与财务部门沟通，及时清理企业的应收款项，对于即将超过诉讼时效的，要采取措施，加强应对，对于，久催不付款的要采取必要的法律手段，进行催收。
五要加强对资产损失责任追究。今年11月，市国资委出台了《资产损失责任追究暂行办法》，各企业要提高认识，组织学习，制定措施，督促落实，防止企业资产流失。
六要推动法律事务日常工作。要围绕《指导意见》，有计划有步骤的开展企业法律事务工作，抓好企业普法宣传教育，开展好典型案例分析，抓好对下属企业的法律风险提示，法制工作经验总结等日常工作。
（四）企业董事长、总经理、党委书记、监事长要加强对法律工作的领导，大力支持保障企业健康发展。
一是重大经营决策会议要及时同时法律事务分管领导或部门负责人参加或列席。
二是要及时向法律部门提供生产经营、财务管理、合同履行等重要情况、重要信息。
三是业务部门要主动与法律部门的同时沟通交流，建立法律部门与业务部门的良性互动。
同志们，“后危机时代”的到来，国企法制工作面临的形势将更加复杂，面对的挑战将更加艰巨。我们要进一步增强责任感、使命感，在未来三年努力把国企法制工作水平推上一个新台阶，为保障“五大结构调整”实施，促进国企更好更快更强地发展，做出新的贡献。
