重庆市城市基础设施建设领域
投融资体制改革发展情况

——在“世界银行-新加坡基础设施融资峰会”上的发言
重庆市政府副秘书长、市国资委主任 崔坚
（2009年11月）

尊敬的佐利克行长，
尊敬的尚达曼财长，
女士们、先生们，朋友们：

    非常荣幸与大家相聚在美丽的新加坡。首先，我代表重庆市人民政府，代表薄熙来书记、王鸿举市长，向长期关心、支持重庆经济社会发展的各位朋友表示衷心的感谢！借此机会，也要感谢世界银行的高度关注和支持推动！按照会议的安排，我就重庆市城市基础设施建设领域投融资体制改革发展介绍四个方面的情况。

    一、重庆推动基础设施投融资体制改革的背景
    城市基础设施必须作为投资环境先于城市化、工业化发展的周期去建设。但在城市化、工业化初期，基础建设的资金问题却成为突出的瓶颈。一是在城市化、工业化初期整个经济不发达，各种交通、社会设施条件很落后，通过市场化方式吸引社会投资进入基础设施建设，收效甚微。二是仅靠“吃饭财政”对基础设施投入远远不够。2002年，我市一般预算内财政收入（第一个“口袋”）仅126亿，只能用在保运行、保正常的财政公共服务支出；预算外基金收入（第二个“口袋”）只有30多亿元，政府的举债能力又十分有限。因此，推进财政管理体制改革，改变重大项目建设以政府出面举债为主的方式就显得十分必要。于是，市委市政府创新推动，通过组建实力强大的国有投融资集团（第三个“口袋”）向社会融资的投融资改革思路应运而生。

    “八大投”的组建，主要基于以下考虑：在市场信号缺损、市场机制尚不能完全发挥作用的领域，民营、外资投资一时不可能参与投资，而社会又迫切需要推进这些项目，必须依靠国有投资集团去主动承担；在地方政府既不能财政赤字、又不能直接担保举债搞项目的情况下，如何以有限的财力按市场化方法融资，平衡政府公共项目建设的需要，也需要企业化的运作。

    2002年以来，我们整合了各类分散的政府资源，组建或发展壮大了城市水务、城市基础设施公司、高速公路集团、旅游设施集团、土地储备集团、渝富公司、城市交通集团、农村水利集团等八大建设性投资集团（简称“八大投”），为政府拥有，授权经营，通过市场化方式运作，成为我市基础设施、城市建设等公共领域重大项目的重要投融资平台。截至今年9月，“八大投”的资产总额达4111亿元人民币，与2002年相比，增长了10倍多，户均资产410亿元；所有者权益1493亿元，资产负债率63%，已全部跨入资产百亿集团行列，其中高速公路集团已达900亿元，近期将实现平均28平方公里或每万人有一公里高速公路的目标。近几年，重庆城市面貌日新月异、基础设施建设突飞猛进，经济社会较快发展，“八大投”功不可没。

    二、重庆推动基础设施投融资体制改革的主要措施
    我们重点实施了“五五三三”措施，将静态资产变为资本，并通过市场机制放大，发展壮大了“八大投”，推动建立了极富生命力的投融资新模式。

    （一）“五大注入”解决资本金来源
    通过国债、规费、土地、存量、税收返还等“五个注入”， 将零散、静态资产集中变为“八大投”的资本金。6年来，总计向“八大投”注入了 1500 亿元资本金。

    一是国债投入。1999 年，为克服亚洲金融危机的影响，中央政府启动了国债投资，在重庆投了 250 亿元的国债，分散在重庆各区县（自治县）100 多个项目中。我们将这 250 亿元国债集中起来，作为国家资本注入了“八大投”。

    二是规费注入。即：将重庆每年的路桥收费、城市配套费作为财政专项注入到投资集团，譬如，仅2005、2006两年，就向城投公司注入了13亿元的路桥收费，这几年，对总计有150亿路桥收费、城市配套费注入“八大投”。

    三是土地注入。包括：土地储备、土地转让等方面的800 亿元的收入，全部注入到了“八大投”。

    四是存量资产注入。将重庆政府过去几十年形成的基础设施、公共设施的200 多亿元存量资产注入到“八大投”。

    五是税费注入。即：将“八大投”近几年来生产经营活动产生的税费全部返还集团作为资本金注入。

    （二）“五个市场”融资放大企业资本
    通过银行、债券、股市、信托、海外等“五个市场”融资，放大了企业总资本，6年来，共实现了4200亿元的融资，有效地解决了重庆基础设施、公共设施所需资金。

    （三）“三个平衡”确保可持续运作
    即：通过资产债务平衡、当期现金流平衡、投入产出平衡等“三平衡”管理，确保“八大投”的健康运行。

    一是净资产与负债的平衡。我们要求“八大投”资产负债率在 50%—60%，也就是大体上净资产和负债是1:1。如果负债率很高，杠杆比太高，就会有泡沫，就会丧失信用。

    二是现金流要平衡。每年“八大投”在基础设施建设领域的投资加上贷款本息，大体需要五六百亿元的支出。投入后，也会有包括高速公路收费、城市路桥收费等方面的收入，我们要求“八大投”要实现当期现金流的平衡。

    三是投入与产出要平衡。有的项目可以市场化运作，投入有产出，比如污水项目，如果每吨污水处理费能收到 1.2 元的话，大体能平衡。但如果像三峡库区收的是三四毛钱，就会亏损，政府财政就要通过补贴实现投入、产出平衡。

    （四）“三个不”防范经营风险
    坚持“八大投”不能相互担保、财政不能为“八大投”担保、“八大投”的专项资金不能交叉使用等“三不”原则，设置了三道防火墙，严格控制了经营风险。

    一是重庆财政不直接为“八大投”融资担保。“八大投”之所以能在市场上融资，是因为它自己的资本金、自己的信用，而不是靠政府的担保来融资。

    二是“八大投”互相之间不能担保。因为互相一担保，就容易掩盖矛盾，一旦某一个集团出事，就会把其他的集团都拉下水，所以，要防范这种“多米诺骨牌”效应。

    三是“八大投”的专项资金不能交叉使用。有些集团的资金是中央给重庆某些方面的专项资金，不能违反财务规定。譬如城投公司的路桥收费专项，不允许挪用到其他地方。

    三、重庆基础设施投融资体制改革取得的主要成效
    （一）推进了财政管理体制改革，使重庆区别其他省市拥有了除预算内、预算外之外的“第三财政”
    “八大投”改变了重大项目建设以政府出面举债为主的方式，转变为以集团作为企业向社会融资为主的方式，形成政府主导、市场运作、社会参与的多元投资格局。与此同时，通过“八大投”的运作和国有资本经营收益上缴，使重庆区别其他省市拥有了除预算内、预算外之外的“第三财政”。

    主要标志是：一是通过“八大投”运作，超前实现了政府对城市基础设施的投融资建设目标。近6年，“八大投”累计投入城市基础设施建设资金2413亿元，年均400亿元。而2002年政府投入基础设施建设的财政预算只有4亿元。二是“八大投”运作中，实现了563亿元的资产升值，全作为企业利润缴入了财政，成为财政投入基础设施的“钱口袋”之一。三是6年来，“八大投”新建的基础设施产生了172亿元管理成本，这一“财政性支出”已由“八大投”全部自行消化。

    “第三财政”为政府公共服务转型腾出了财力空间，增强了政府全面推行15%所得税、购房低契税、居民首次购房退税等政策，蕴藏于企、藏富于民的底气。如我市财政每年的新增投入中，80%以上投向了农村，等等。

    （二）极大完善了重庆基础设施和公益设施配置状况，成就了重庆巨大的变化
    水、电、气、路等，是政府推动经济发展必须提供的硬环境。这些多为其他社会资本不愿进、不敢进的领域。如发展初期的高速公路、轨道交通建设等，通过高速集团、开投集团的介入，实现了快速发展。“八大投”充当了重庆高速公路、高等级公路、铁路和轨道交通、供排水及污水处理、农村水利基础设施、主城路桥及公益设施等重大项目的投融资主体。6年来，“八大投”已累计完成投资额2413亿元，占市级重大基础设施建设投资总额的75%，推进了3000公里高速公路、5000多公里高等级公路、20多座桥梁、150公里城市轨道和大批文化基础设施的建设。

    （三）成为重庆政府宏观调控的重要工具和手段，处理市场重大失误等急难问题的重要载体和经济支撑
    如，政府通过投资集团土地储备职能，建立了土地供给的“蓄水池”，解决了10年前房地产商大量囤积土地的问题。同时，通过控制投资集团储备土地的投放速度和投资集团的投资建设强度，维护了重庆房地产市场的相对稳定。又如，在市场出现重大失误后，“八大投”以市场化方式介入，充当了托盘解决的主体。即，采取由“八大投”先出资解决矛盾，再通过集团自身运作、加上政府的财税减免等政策去平衡托盘资金缺口。以此方式，“八大投”按政府安排，妥善处理了120多栋“烂尾楼”等一大批历史遗留且严重影响社会稳定的问题。

    四、重庆基础设施投融资体制改革发展的未来展望
    当前及今后一段时期，我们将围绕重庆基础设施建设领域的投融资体制改革，重点推动以下工作：

    一是推动战略性整合，积聚更大的发展优势。如今年我们实施了开投集团、公交集团、站场集团重组合并，整合为铁路、轻轨、公交建设合一的新的城市交通集团。下一步还要加大整合力度。

    二是积极培育市场，盘活资产，引进国际战略投资者。比如，这次重庆高速集团加强与世界银行、新加坡公共事务对外合作局的合作，就是要在市场已初步培育起来的基础上，利用世界银行这个高信用的优质平台，引进国际战略投资者和多种经济性质的企业参与重庆基础设施建设，进一步增强“八大投”市场化融资能力。

    三是加大开放力度，大力实施国际化战略。我们与境内外优质企业进行多种方式的合作，充分发挥投融资集团在基础设施建设中积累的技术、人才、管理等优势，走向国际，为国际性的项目服务。

    四是进一步加强风险防范，增强可持续运作能力。坚定不移落实三个“平衡”，“三不”措施。吸取国际金融危机的教训，控制杠杆比，慎重使用衍生工具。同时随着重庆经济社会的发展，政府财政收入的不断增长，在一般预算内财政有结余时，也可以考虑调度出一部分资金用于城市建设，以降低“八大投”运行的财务风险等等。

    尽管重庆在探索城市基础设施投融资体制上作了一些探索，但与其他城市相比，我们还存在较大的差距。我们将认真借鉴在座各国、各地区和各城市的好经验、好做法，进一步深化推进重庆基础设施领域投融资体制改革。当前，重庆正按照党中央、国务院的要求，正在加快建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，正在积极打造中国内陆开放高地和国际贸易大通道。我们真诚邀请各位事业英才加盟我们的事业，竭诚欢迎世界各国、各地区、各城市优秀企业来渝投资兴业，共创美好明天！

    谢谢大家！