积极稳妥做好
财政性委托贷款核销和转增国家资本金工作
省国资委副主任、党委委员   崔联会
（2009年2月23日）

同志们：

    经过四年多的努力，2008年12月26日山西省人民政府办公厅以晋政办发[2008]100号文件转发了我委和省财政厅共同草拟的《山西省省级财政性委托贷款核销和转增国家资本金办法》，积极稳妥地做好这项工作意义重大、非常重要，同时我们必须充分认识到这项工作的复杂性、艰巨性和紧迫性，认真学习文件精神，积极贯彻落实。下面，我讲几个方面的意见。

    一、晋政办发[2008]100号文件的出台是我省投资体制的重大改革，对完善政府投资体制、规范政府投资资金管理、提高政府资金使用效益，具有十分重大的意义
    改革开放以来，我省按照国家统一要求，对计划经济体制下的投资管理体制进行了一系列改革，各部门使用财政性资金以委托贷款、投资并委托持股、贴息入股等方式安排了大量建设项目，这些项目形成了一定的效益，促进了我省经济建设和社会发展，据审计部门统计，截止2003年年底，仅委托贷款一项就达119亿元。为加强项目资金管理，各部门陆续成立了一批资产经营类企业，并按照原资金渠道，分属各部门管理。各部门分批将部分项目资金形成的债权、股权划入对应资产公司。但是，由于缺乏统一政策，各部门项目资金进入各资产公司时性质差异很大，总体来讲，大致有三种情况：一是将这些资金的债权、股权作为对资产公司的投入；二是作为对资产公司的债权；三是委托资产公司进行管理。这样，政府各部门同对应资产公司就形成了三种关系：投资关系、债权债务关系、委托管理关系。从各资产公司具体情况看，以上三种关系既有单一存在的，也有两、三种关系并存的。据调查，各资产公司初始的资产主体全部是从各部门接收的项目，主要形态为对项目的债权和股权，表现为各资产公司的委托贷款、长期投资和受托管理资产。长期以来，这部分资金的投资决策主体和管理主体不统一、不协调，投资决策部门无决策责任、管理单位无管理责任、受资企业无受资义务、监管部门无法履行监管职责，致使这部分财政资金产权关系不清、长期管理不善、清收运营困难、损失沉淀严重、使用效益低下。而作为进行投资后期管理的8户资产公司由于产权关系不顺，管理模式混乱，无法自主经营、自负盈亏，无法根据国家有关法律、法规、核算办法、会计制度规范运营，无法承担资金保全的责任，融资功能缺失，难以发展壮大。仅从经建投等4户企业清产核资情况来看，有确切证据表明已经形成损失的委托贷款等政府投入就高达48.87%。这些陈年积弊，广受社会诟病，省人大常委会多次要求省政府清理整顿，规范管理。按照山西省人民政府办公厅《关于清理整顿省级财政性委托贷款实施意见的通知》（晋政办发[2005]14号）“对需要核销和转增政府资本金的委托贷款，省国资委、省财政厅依照国家有关规定进行审核，提出处理意见”的要求，我委和省财政厅在认真研究和广泛征求意见的基础上起草了《山西省省级财政性委托贷款核销和转增国家资本金办法》。改革必然涉及方方面面利益格局的调整，遭遇重重阻力在所难免，四年多来，省政府5次组织研讨协调会，文件8易其稿、6次上报，我们逐一向近十个相关部门说明、解释、协调，争取理解、支持，终于在2008年的最后时刻省政府以晋政办发[2008]100号文件颁发了《山西省财政性委托贷款核销和转增国家资本金办法》。

    《办法》的基本思路是：根据十六大及十六届三中全会关于“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一的国有资产管理体制”，“督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失，建立国有资本经营预算职能”，“完善授权经营制度”的精神，落实国有资产出资人职能，整合目前分属各职能部门的经营性国有资产，改革各资产公司管理体制和会计核算办法，壮大资产公司经济实力，为企业改制、业务方向调整、打造融资平台和资产公司自身的整合创造必要条件，更好地服务于我省的经济建设。

    具体思路是：明确三个主体、理顺两个关系。即政府、资产公司、受资企业三个主体；政府与资产公司、资产公司与受资企业两个关系。考虑到我省省级财政性委托贷款点多、面广，单项规模小、受资企业情况复杂等特点，参照中央财政资金处理办法，我们提出除已被原资金安排部门收回并安排为“十五”计划资金来源的和按有关规定核销的外，将包括滞留在各资金安排部门的历年来政府用财政性资金贷款、投资形成的债权、股权全部转入相应资产公司，作为国家资本投入，增加资产公司国家资本金，资产公司对政府承担资本保全责任，政府对这部分资金的管理也相应地由对财政性资金的管理，转变为对政府投资的管理，然后由资产公司根据有关要求和实际情况确定同受资企业或项目单位的关系，宜收则收，宜售则售，宜贷则贷，宜投则投。

    由于《办法》的正确思路和广泛影响，省政府即将出台的《山西省建设项目省级政府资金投放方式暂行规定》，对以后财政性资金的投入也做了同《办法》完全衔接的规定，这样《办法》彻底解决了存量资金和8户资产公司规范运营的问题；《暂行规定》将全面解决增量资金的使用方式及管理模式问题。《办法》和《暂行规定》的出台对完善政府投资体制、规范政府投资资金管理、提高政府资金使用效益，具有十分重大的意义。

    二、认真学习文件精神，准确理解文件思路，全面掌握文件条款，严格执行文件规定
    各资产公司管理的项目数以千计，情况十分复杂，在实际工作中可能遇到各种各样的特殊情况，对这些情况的处理，除要按文件精神制定较详细的规定外，主要是依靠全体工作人员的政策水平和业务能力。政策水平和业务能力从哪来，还是要从对文件的理解和把握上来。《办法》共五章二十六条，介绍了《办法》制定的背景，界定了财政性委托贷款的范围，规定了财政性委托贷款核销和转增国家资本金办法及程序，明确了法律责任，强调了有关事项。这里我着重说明几条：

    一是煤炭资金。第九条规定：“省煤炭工业管理局管理的煤炭资金，除按第二章规定核销的外，投放于省属五大煤炭企业的，直接转为这些企业的国家资本金，其余部分全部转为相应受托人的国家资本金，按现行国有资产监督管理体制进行管理。并按照《山西省人民政府关于加快三大煤炭基地建设促进全省煤炭可持续发展的意见》（晋政发[2005]6号）和行业规划的要求，确定投资方向和投资项目。其经营收益按照国有资本金经营预算和收益收缴办法，纳入财政预算进行管理”。投放于五大煤炭企业的资金，包括不包括二级公司的？包括不包括原来投放于地方煤炭企业在整合兼并过程中带入五大煤炭企业的？要尽快摸清情况，相类似的情况还有：如其他资产公司在监管企业的债权、股权，怎么处理？文件规定：“省国资委可根据实际情况，调整出资关系”。等情况基本出来后，要专题研究，本着“有利发展、有利监管”的原则处理此事。

    二是列入“十五”期间省级基本建设资金来源的问题。由于《办法》在2005年年底起草时，省人大已经审议并通过了“十五”期间和2006年的省级基本建设资金来源和安排的议案，这部分资金无法转为资产公司的国家资本金。所以，第十条规定“其余财政性委托贷款本息余额和委托管理的政府股权除按第二章规定核销和已列入“十五”期间省级基本建设资金来源的外，全部转为原受托人的国家资本金，并按现行国有资产监督管理体制进行管理。其经营收益按照国有资本金经营预算和收益收缴办法纳入财政预算进行管理”。同时第二十三条特别强调“山西省人民政府《山西省地方基本建设基金管理办法》（试行）（晋政发[1989]54号）第二条第七项中以上资金（即该条第（1）—（6）项）历年发放的贷款余额及收回的本息（利息部分扣除投资公司和银行的业务支出），作为省级基本建设基金来源的规定，执行至2005年12月31日止”。 2006年的资金来源问题也要专题研究。

    三是仍由资金安排部门管理的财政性委托贷款问题。资产公司先后划归原省企工委和省国资委后，部分资金安排部门未按原资金渠道将财政性委托贷款划入或授权于对应的资产公司，而是由资金安排部门直接管理，这部分财政性委托贷款是本项工作中非常重要的一部分，所以《办法》第十一条规定：“仍由资金安排部门直接管理的省级财政性委托贷款本息余额，应于2008年12月31日前按原资金渠道转为相应原受托人的国家资本金，并按现行国有资产监督管理体制进行管理。其经营收益按照国有资本金经营预算和收益收缴办法，纳入财政预算进行管理”。如何协调原资金安排部门的关系，各家要多动脑筋、多想办法。

    四是财政性委托贷款转增国家资本金后，同原借款人关系的确定问题。考虑到我省省级财政性贷款投资项目点多、面广，单项规模小、受资企业或项目单位情况复杂的特点，若全部转为受资企业的国有法人资本金，资产公司履行股东权利成本太大，而且极有可能丧失清偿权利，容易造成国有资产流失。所以《办法》第十二条规定：“省级财政性委托贷款转为原受托人的国家资本金后，原受托人可以根据借款人的实际情况和审计部门的审计意见，确定同借款人的关系。财政性委托贷款所投入的项目符合产业结构调整政策、效益较好，借款人应有发展前景的国有及国有控股企业，可以继续还贷，也可由借款人向原受托人提出申请，经原受托人同意，并报省国资委、省财政厅审批后，转增企业的国有法人资本”。第十三条规定：“原受托人与其他借款人的关系原则上继续保持债权债务关系”。这个度怎么把握、个案如何处理？不可能有统一的规定，也要依靠各家在吃透文件精神的前提下自己决定。

    五是调整出资关系的问题。前面也谈了一些，转增国家资本金后，势必会出现资产公司之间相互持有债权或股权、资产公司共同持有同一企业、资产公司持有省属监管企业等多种情况，而且结合产业结构调整，优化资源配置，企业重组的要求，需对现有出资关系进行调整，所以《办法》第十五条规定：“省国资委可根据实际情况，调整出资关系。明确出资人后，以正式文件通知原受托人和借款人，并报同级监察、审计部门备案。借款人接到文件通知后，按省国资委明确的出资关系办理国有资产产权登记和工商登记”。

    六是以前已按相关规定和政策转为资产公司权益性来源的资金规范管理的问题。以前虽然已转，但资金安排部门仍按原规定或做法要求企业上交回收的财政性委托贷款，这种做法不仅影响了企业自主经营的能力，而且不符合现行管理体制，所以《办法》第十八条规定：“此办法颁布前已按有关规定和政策转为原受托人国家资本金、资本公积等权益性来源的资金，应尽快完善有关手续，按现行国有资产监督管理体制进行管理。其经营收益按照国有资本金经营预算和收益收缴办法，纳入财政预算进行管理”。

    七是对增量资金的管理提出了正确的思路。为了规范增量资金的管理问题，《办法》第十九条规定“从2005年1月1日起，除国家有关规定和省电力建设基金投入的项目前期开发费用外，我省各级、各部门应当按照省政府规定，停止用财政性资金发放委托贷款。政府各部门以注入政府资本金方式投放的财政性资金，由各资产公司、基金公司、资产管理公司或省国资委其他监管企业集团与接受资金的企业签订投资入股协议，同时转增相应公司的国家资本金，资金按照国库集中支付原则直接拨付有关企业，特殊情况下可采取财政授权支付的方式。财政性资金对经营性项目投资形成后，由省政府委托省国资委进行监管和履行出资人职责，股权的投资收益，按照国有资本金经营预算和收益收缴办法，纳入财政预算进行管理”。即将出台的《山西省建设项目省级政府资金投放方式暂行规定》也做了：以投资入股方式投入的政府资金，由国有资产监督管理机构代表政府履行出资人职责、政府资金投资入股省国资委监管企业实施的建设项目，只采用资本金入股方式，政府资金转增为监管企业的国家资本金，并同时转增项目实施单位的国有法人资本金，由监管企业依法持有，承担国有资本保值、增值责任。以投资入股方式投入其他企业的政府资金，由政府资金安排使用部门根据各国有资产经营机构提出的持股收益方案，择优选择国有资产经营机构，政府资金转增为相应国有资产经营机构的国家资本金，并同时转增项目实施单位的国有法人资本金，由相应国有资产经营机构依法持有，承担保值增值责任。对一个企业的投资，应当委托同一个国有资产经营机构持股。这部分政府投入资金为阶段性持股、不控股，项目建成并正常运转后，各国有资产经营机构应依法转让所持有的项目国有法人资本金等，符合现行国有资产管理体制，有利于提高政府资金使用效率，有利于企业健康发展的规定。

    八是对转增资本金后国有资产管理和收益收缴问题做了明确规定。投资体制改革后，个别部门可能仍受原规定的影响，一时无法适应现有管理体制，所以《办法》中多次强调“按现行国有资产监督管理体制进行管理。其经营收益按照国有资本金经营预算和收益收缴办法，纳入财政预算进行管理”。其实质和重点是改变原来“投资――回收――上交部门――再投资”的小循环模式，变为“投资――收益――上缴财政――分配――再投资”的大循环模式。

    我在这里只强调这么几点，但并不表明其他条款不重要，需要大家去认真学习，准确理解、全面掌握。

    三、投资体制的改革不仅可以完成省政府彻底处理财政性委托贷款的目的，而且为资产公司的改革、业务布局调整、整合重组奠定了基础，资产公司进一步发展壮大有了良好的开端
    “十六大”以后建立的新的国有资产管理体制明确要求政府部门不再管理企业，也不再持有企业股权，而由国有资产监督管理机构代表政府行使出资人职能。十七届二中全会再次强调“深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管理好，从制度上更好的发挥市场在资源配置中的基础性作用”。2008年10月28日由十一届全国人大常务会第五次会议审议通过的《中华人民共和国企业国有资产法》，进一步体现了中央关于国有资产管理体制改革的精神，从解决实际问题出发，紧紧围绕保护国有资产，保障国有资产安全，构建相应的法律制度，为维护国家基本建设制度，促进国有资产保值增值提供法律保障，明确了国有资产出资人代表、履行出资人职责的机构及其权利、义务和责任，对国家出资企业、国家出资企业管理者的选择与考核、关系国有资产出资人权益的重大事项、国有资本经营预算等重要问题作出了全面规定。晋政办发[2008]100号文件的落实是对我省2005年以前的遗留问题按照现行体制进行规范和调整，实现省政府彻底处理财政性委托贷款的目的；从国资监管来看，有利监管、有利发展、有利国有资产保值增值、有利国有企业改革、有利国有经济布局战略调整，为实事求是地制定资产公司重组原则，科学设计重组方案，合理安排业务布局，调整运营管理模式等后续工作奠定了基础。

    目前，8户资产公司受制于旧的投资管理体制，长期以来表现为“清欠公司”，扮演着“打工”的角色，无法按照现行国有资产管理体制规范运营，无法自主经营、自负盈亏，融资功能缺失，没有真正起到资产经营公司的作用。这项工作的落实，为8户资产公司理顺各种关系（特别是产权关系）、规范各项管理（特别是财务管理）、打造融资平台（特别是监管企业融资平台）奠定了基础；为8户资产公司整合重组，发展壮大，提升传统政府投资业务，发展自主投资和自营实业，开拓非银行金融业务创造了条件。今后，我们将按照中共山西省委组织部、山西省国资委党委《关于进一步加强省监管企业领导班子建设的意见》（晋组通字[2008]25号）“要加大对资产经营性公司的重组力度，减少资产经营公司的数量，提高资产经营的规模和效益”的要求，合理制定资产公司运营模式、战略规划、业务分布、非银行业务开展领域，以资金来源渠道、行业分布、业务性质为主线进行重组，使资产公司进一步发展壮大，形成“有序竞争、有力合作”的格局，更好的服务于我省的经济建设。

    四、工作安排和要求
    考虑到本项工作涉及部门较多、前期沟通过程中出现一些问题、个别部门积极性不高等实际情况，按照“总体安排、分步推进、加强协调、减少环节、前粗后细、掌握主动”的原则落实这项工作。具体地讲，就是：尽快完成对账签证工作，在这个环节中只报请资金安排部门审核确认项目和金额；不再通过《办法》规定的程序进行财政性委托贷款核销，直接由我委和财政厅联合下文转增国家资本金；转增后按照清产核资的有关政策规定认真组织清产核资工作，本着“减值从宽、销号从严”的原则，对确实形成损失的进行核销，对逾期和回收困难的合理计提减值准备，夯实企业资本金；清产核资工作结束后进一步规范企业财务核算、相关手续变更、制度建设等工作，力争用半年的时间完成这项工作。

    机关各职能处室要积极配合，形成合力，工作中遇到问题及时沟通，多为企业出主意想办法，多提供方便，确保这项工作按时保质完成。同时也请省财政厅、省审计厅给予更大的支持和帮助。各资产公司要成立专项工作组，一把手牵头，集中力量，抓紧时间，认真落实，工作具体实施过程中要根据省国资委和省财政厅联合下发的《关于山西省省级财政性委托贷款核销和转增国家资本金有关事项的通知》配套文件开展工作。于3月31日前完成对账签证工作，4月20日前完成核销委托贷款并转增国家资本金工作，7月31日前完成清产核资工作，9月30日前完成财务处理、制度建设等后续相关工作。

    同志们，由于这项工作任务重、时间紧，对今后的工作具有非常重要的意义，在过程中要充分克服困难，积极协调方方面面的关系，确保这项工作落到实处。

    谢谢大家！